nel numero 1 del 2008

Dematerializzazione della documentazione amministrativa

Ines Pinto

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A distanza di undici anni dall’entrata in vigore della legge Bassanini2 – che attribuiva definitivamente al documento informatico gli stessi effetti del documento cartaceo – la dematerializzazione dei documenti è ancora lontana dall’essere compiutamente realizzata nelle Pubbliche Amministrazioni. Con il “Libro Bianco sulla dematerializzazione”, presentato dal CNIPA nel 2006, è stato raggruppato tutto ciò che era stato fatto – fino a quella data – dal punto di vista normativo, tecnico ed operativo per il passaggio all’“Amministrazione digitale”. Ad oggi, a distanza di oltre due anni dalla presentazione del Libro, le questioni aperte sono ancora molteplici e significative. Ancorché l’eliminazione della carta sia una condizione necessaria ma non sufficiente per la realizzazione della “Amministrazione digitale”, l’introduzione all’interno delle amministrazioni di sistemi documentari informatici passa attraverso la risoluzione di vari problemi e criticità di tipo normativo, tecnologico, organizzativo, formativo e culturale. Le questioni di tipo normativo consistono nel mettere ordine nelle differenti disposizioni e competenze di diversi Ministeri. A riguardo, il Codice dell’Amministrazione digitale (nel seguito “Codice”) predisposto dal Ministro per l’innovazione e le tecnologie (emanato con decreto legislativo del 7 marzo 2005, n. 82 in attuazione della delega contenuta nell’articolo 10 della legge 229/2003 ed entrato in vigore il 1° gennaio del 2006) ha sistematizzato tutta la legislazione inerente gli strumenti e i doveri delle pubbliche amministrazioni. Secondo quanto espresso dal Consiglio di Stato nel parere 11995/04 del 7 febbraio 2005, il Codice “affronta per la prima volta in modo organico il tema  nell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (cosiddette ICT, Information & Communication Technologies) nelle PP.AA., nonché, della disciplina dei fondamentali principi giuridici applicabili al documento informatico e alla firma digitale. Si tratta di un’opera di indubbio rilievo sistematico, che può fornire ai cittadini, alle imprese e alle stesse PP.AA. uno strumento normativo ampio, tale da orientare in maniera organica i processi di innovazione in atto”. Il Codice, pertanto, raccogliendo organicamente disposizioni legislative, rappresenta una sorta di “Costituzione del mondo digitale”, tesa alla semplificazione e riorganizzazione della normativa in materia di informatica nelle pubbliche amministrazioni. Con la gestione di un archivio digitale, devono dunque essere offerte le stesse garanzie di tutela dell’archivio tradizionale, e i singoli documenti, devono contenere delle informazioni che non possono essere assolutamente alterate nel passaggio del documento tra più software o hardware, assicurando di riportare i dati di provenienza del documento, le componenti logiche interne, la data univoca e le relazioni documentali che compongono il fascicolo. Relativamente alle criticità di tipo tecnologico, ancorché gli strumenti tecnologici siano certificati dalla normativa, la conservazione del documento digitale è un’operazione complessa, ogni intervento successivo alla produzione (come la copiatura, o anche il semplice accesso) può alterare il documento stesso nella sua forma originaria; inoltre, nella fase di transizione esiste il problema della gestione dei cosiddetti “cicli misti”, che interessano sia il supporto cartaceo che l’ambiente digitale, rendendo gravosa l’applicazione delle tecniche di autenticazione e conservazione. Sotto il profilo organizzativo, la complessità consiste nel progettare architetture informatiche e  ridefinire strutture e responsabilità, nonché, modelli di gestione dei flussi documentali e metodi di conservazione. La laboriosità che interessa gli aspetti formativi, nasce dall’assenza di criteri di qualità nella formazione, selezione e recupero dei documenti; allo stesso tempo, la diffusione improvvisa dell’informazione disponibile può creare confusione e rendere improbabile la corretta conservazione degli atti. Infine, l’ostacolo culturale è associato alla diffusione del documento informatico. Si tratta, prevalentemente, di difficoltà interpretative delle diverse norme, scarsa diffusione delle modalità e degli strumenti per la sottoscrizione dei documenti informatici, nonché, della gestione dei documenti firmati a cui si aggiunge la ancora scarsa fiducia nella posta elettronica come strumento di trasmissione formale dei documenti, la difficoltà di “esibire” il documento informatico e la progettazione di sistemi che garantiscano la conservazione digitale nel lungo periodo. Un contributo notevole al cambiamento culturale deve essere riconosciuto al Codice, in grado di fornire ai cittadini, alle imprese e alle stesse PP.AA. uno strumento  normativo ampio in grado di indirizzare in modo organizzato e coerente i vari processi innovativi. Il Codice, infatti, così come definito nel parere del Consiglio di Stato 11995/04 del 7 febbraio 2005 è uno strumento che “può contribuire non soltanto alla erogazione dei servizi più efficienti e veloci, ma anche a consentire forme innovative di partecipazione alla vita amministrativa e politica. Ciò può avvicinare i destinatari dell’innovazione (i cittadini, le imprese e la società civile) ai suoi protagonisti (gli amministratori, i funzionari e gli impiegati pubblici) nella nuova Amministrazione digitale”.

L'autore

Ines Pinto