nel numero 2 del 2010

Evoluzione della televisione digitale terrestre

Luigia Spadaro

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La digitalizzazione e la compressione delle informazioni, unite al potenziamento dei mezzi trasmissivi, hanno favorito un processo di convergenza che rende ormai possibile utilizzare la stessa rete ed il medesimo terminale per trasmettere e ricevere voce, dati o immagini, ponendo in crisi la tradizionale distinzione tra servizi che rientrano nel concetto tradizionale di broadcasting ed altri servizi, quali quelli di telecomunicazioni, che implicano un rapporto diretto tra fornitore e utente. La “convergenza”, ovvero, secondo l’accezione comune, la capacità di differenti piattaforme di rete di gestire servizi di tipo fondamentalmente simile, rappresenta una vera e propria rivoluzione, resa possibile dalla tecnologia digitale in grado di rendere omogenei, e quindi veicolabili sugli stessi canali, mezzi di comunicazione storicamente separati: in particolare, i mondi della telefonia, della televisione e dei personal computer. Ciò, da un lato – vale a dire rispetto all’universo dei consumatori – porta ad un’interrelazione più forte fra i mezzi di comunicazione, all’insegna dell’interattività tra utente e strumento trasmissivo; dall’altro, comporta conseguenze altrettanto radicali, anche sul versante delle imprese coinvolte nel nuovo processo di sviluppo. Il grande punto di forza dello sviluppo della tecnologia digitale consiste, infatti, nella possibilità di valorizzare impianti e competenze per gestire, in modo orizzontale, le trasmissioni wireless di molti operatori diversi sia nel settore radiotelevisivo che in quello radio mobile.  E’ possibile identificare tre livelli di convergenza di servizi e reti: a) convergenza di mezzi: utilizzo di un unico strumento per la fruizione di reti e servizi diversi (e.g. personal computer con cui, tramite Internet, è possibile effettuare chiamate voce o scaricare contenuti multimediali); b) convergenza di servizi: utilizzo di un medesimo servizio su strumenti diversi (e.g. Mobile TV con cui è possibile accedere in mobilità al palinsesto televisivo di un gestore o ad un singolo contenuto); c) convergenza di regole: è data dall’applicazione “ragionata” di regole o di autoregolamentazioni di un settore ad un altro o dall’ideazione di un sistema organico di norme volte a disciplinare più ambiti.

Con l’approvazione del “pacchetto” delle direttive sulle comunicazioni elettroniche del 2002 la Commissione europea, prendendo atto della convergenza delle reti di comunicazione elettronica, si è spinta nella direzione di una convergenza normativa, assoggettando ad un unico quadro normativo tutte le reti di trasmissione e i servizi correlati. La disciplina sulle comunicazioni elettroniche, ispirata a principi di semplificazione e di omologazione normativa, ha recepito le esigenze di convergenza tecnologica in atto nel settore, sottoponendo alle medesime norme tutte le reti e servizi di comunicazioni, comprese quindi quelle utilizzate per la radiodiffusione sonora e televisiva, le reti elettriche (se usate per trasmettere segnali) e le reti televisive via cavo, indipendentemente dal tipo di dati trasportati e armonizzando i criteri di applicazione della normativa comunitaria da parte delle Autorità nazionali con il diritto della concorrenza applicato al settore delle comunicazioni, superando le regole volte all'eliminazione dei diritti speciali ed esclusivi, che caratterizzavano il precedente assetto regolamentare disegnato dalla normativa ONP. Il “pacchetto” legislativo comunitario si è posto quindi l’obiettivo di istituire un quadro normativo armonizzato per le reti e i servizi di tutta l’Unione europea, al fine di ridurre gradualmente la regolazione in concomitanza con lo sviluppo della concorrenza sul mercato. In linea generale, il framework regolatorio comunitario del 2002 è stato attuato nel nostro ordinamento dal “Codice delle Comunicazioni elettroniche”, D.Lgs. n. 259/2003.

Il “pacchetto” delle direttive è stato sottoposto ad un riesame da parte della Commissione con l’obiettivo di adeguare le norme in funzione del progresso tecnico e dell’evoluzione dei mercati. La consultazione pubblica indetta dalla Commissione europea ha posto in luce la persistente mancanza di un mercato unico delle comunicazioni elettroniche, nonché la frammentazione normativa e le discrepanze nelle attività delle varie Autorità nazionali di regolamentazione, che avrebbero potuto pregiudicare la competitività del settore e i significativi vantaggi che la concorrenza transnazionale può apportare ai consumatori. Conclusasi la suddetta consultazione, la Commissione ha adottato la Direttiva 2009/140/CE, nella quale la Commissione ha evidenziato la necessità di adattare rapidamente la normativa in modo coordinato e armonizzato a livello comunitario, dato l’elevato livello dell’innovazione tecnologica e la presenza di mercati estremamente dinamici nel settore delle comunicazioni elettroniche, anche alla luce del fatto che l’esperienza ha mostrato le divergenze tra le Autorità nazionali di regolamentazione nell’attuazione del quadro normativo dell’Unione europea, che, in prospettiva, avrebbero potuto creare ostacoli allo sviluppo del mercato interno.

Con il “pacchetto” delle direttive del 2002, come si è detto, è stata realizzata una convergenza di disciplina per gli “aspetti tecnici, ma si è, nel contempo, ritenuto opportuno separare la disciplina dei mezzi di trasmissione dalla disciplina dei contenuti, precisando che il quadro normativo delineato dalla riforma del 2002 non si applicava ai contenuti dei servizi forniti mediante reti di comunicazione elettronica che utilizzano servizi di comunicazione elettronica, come i contenuti delle emissioni radiotelevisive, lasciando quindi impregiudicate le misure adottate a livello comunitario o nazionale riguardo a tali servizi, assoggettati alla direttiva 89/552/CEE (direttiva “TV senza frontiere”), relativa al coordinamento della disciplina interna degli Stati membri concernenti l’esercizio dell’attività radiotelevisiva.

Tale direttiva, revisionata nel 1997, nel contesto di una televisione tradizionale e generalista, si poneva l’obiettivo di coordinare la legislazione degli Stati membri e agevolare la libera prestazione dei servizi televisivi, promuovendo l’industria europea, accompagnando la crescita del settore televisivo, nonché favorendo la circolazione di opere europee tra i Paesi membri. A partire da una proposta di revisione del 2005, la Commissione è approdata nel 2007 alla revisione della direttiva “Televisione senza frontiere”, coordinando le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l’esercizio delle attività televisive e ammodernando il quadro giuridico che regola i servizi audiovisivi. La nuova direttiva 2007/65/CE (Direttiva SMAV) sui servizi di media audiovisivi adegua il quadro normativo alle nuove tecnologie di fruizione dei contenuti, facilitando la realizzazione di uno spazio unico europeo di regolamentazione dei servizi audiovisivi, indipendentemente dalla tecnologia di trasmissione utilizzata (Tv classica o Tv on demand), avvicinando le regole televisive alle logiche della rete, modernizzando e semplificando il quadro regolatorio dei servizi audiovisivi lineari (televisione tradizionale, Internet, telefonia mobile) attraverso l’introduzione di regole minime anche per i servizi audiovisivi non lineari (televisione ed informazioni su richiesta). Con la Direttiva SMAV la Commissione europea, così come era già avvenuto con l’approvazione del “pacchetto” delle direttive sulle comunicazioni elettroniche del 2002, prende atto del mutamento tecnologico e di mercato, adottando il principio di neutralità tecnologica in materia di servizi audiovisivi secondo il quale i servizi in questione dovrebbero essere regolati a prescindere dal mezzo utilizzato per la distribuzione o fruizione del contenuto audiovisivo stesso, come invece avveniva nel passato. La nuova nozione di servizio di media audiovisivo” si caratterizza non tanto, come prima la nozione di emittente, in base al mezzo di trasmissione (in relazione al quale, invece, si pone in modo neutrale), bensì in relazione alle modalità di fruizione del contenuto audiovisivo. In particolare, la nozione di servizi di media audiovisivi comprende due tipi di servizi c.d. lineari (i.e. le trasmissioni televisive), in cui il telespettatore riceve passivamente il palinsesto elaborato dal fornitore del servizio e i servizi c.d. non lineari (i.e. a richiesta), in cui – con un'inversione di prospettiva rispetto ai servizi lineari – è il telespettatore a scegliere il contenuto e il momento di fruizione. Il nuovo testo della Direttiva introduce pertanto un nuovo quadro giuridico complessivo per tutti i servizi di media audiovisivi, ma differenziato su due livelli di intensità, laddove la modulazione del regime giuridico applicabile al singolo contenuto non è riconducibile alla tecnica di diffusione dello stesso, bensì alla intensità del ruolo e della responsabilità dell’impresa che presta il servizio o dello spettatore/consumatore. In tale direzione, la Commissione introduce un sistema a due pilastri: l’uno (inerente alla tutela di interessi di carattere fondamentale, quali la tutela dei minori e della dignità umana) applicabile a tutti i servizi a contenuto audiovisivo (lineari e non), l’altro (derivante dalla norme contenute nell’attuale testo della direttiva Televisione senza frontiere) applicabile ai soli servizi audiovisivi lineari.

Con riferimento all’implementazione della Direttiva SMAV negli Stati membri, il Regno Unito ha recepito la direttiva 2007/65/CE con le Audiovisual Media Services Regulations (Statutory Instrument 2009 N. 2979). Con tale provvedimento di normativa secondaria (adottato sulla base di un’espressa abilitazione contenuta nella legge oggetto delle modifiche, all’art. 402) il Governo è intervenuto sulla disciplina generale delle reti di comunicazione dettata dal Communications Act 2003, limitandosi alle sole modifiche necessarie a recepire nel diritto interno le disposizioni comunitarie. Questa modalità “minima” di trasposizione, annunciata nel documento di consultazione pubblica diffuso dal Governo inglese nel luglio 2008 in previsione del recepimento, è stata ritenuta la più idonea ad assicurare i livelli di tutela degli utenti prescritti dalla Direttiva e ad evitare, nel contempo, l’introduzione di eccessivi oneri regolamentari per gli operatori economici del settore. Peraltro, l’intervento normativo, pur limitato agli aspetti essenziali, si è reso necessario poiché la disciplina comunitaria ammette ed incoraggia forme di co-regolamentazione da realizzare attraverso il concorso di autorità pubbliche e di soggetti privati, ma non consente, in un settore come quello dei servizi audiovisivi a richiesta, la semplice autoregolamentazione da parte degli operatori, finora ampiamente praticata nel Regno Unito in conformità alla sua tradizione giuridica. In linea generale, le Regulations stabiliscono il quadro regolamentare e il contenuto minimo dei servizi di media audiovisivi a richiesta (definiti on-demand programme services); modificano la nozione normativa dei servizi di fornitura di contenuti televisivi, in modo da ricomprendervi le attività prestate attraverso Internet e da sottoporre le relative attività ad una disciplina uniforme, nonché alla previa autorizzazione dell’Autorità di regolazione del settore (OFCOM); estendono l’applicazione delle disposizioni di derivazione comunitaria ai servizi audiovisivi trasmessi via satellite con provenienza da Stati extracomunitari e fruibili nel Regno Unito attraverso stazioni di ricezione situate nel territorio nazionale.

La Direttiva SMAV è stata trasposta nell’ordinamento francese con la Loi n. 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision. Il provvedimento comporta principalmente una riforma del servizio pubblico della comunicazione audiovisiva, recando, in particolare, modifiche alla legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 (Loi Léotard) relativa alla libertà di comunicazione, e pone i principi essenziali per la regolamentazione del settore. La Spagna ha recepito la Direttiva SMAV con la legge n. 7/2010, General de la Comunicación Audiovisual del 31 marzo 2010.

Con riferimento all'Italia, la legge 7 luglio 2009, n. 88 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2008) – agli art. 1, comma 3, e 26 – ha demandato al Governo l'adozione di un decreto legislativo per il recepimento nell'ordinamento italiano delle disposizioni della Direttiva SMAV mediante le opportune modifiche al decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177 (Testo Unico della radiotelevisione). Il decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 44  di recepimento della Direttiva SMAV (“Attuazione della direttiva 2007/65/CE relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive”) è entrato in vigore il 30 marzo 2010. Il decreto è intervenuto su numerose disposizioni del Testo Unico della radiotelevisione (decreto legislativo n. 177 del 2005) ora Testo Unico dei servizi audiovisivi e radiofonici (TUSMAR), determinando un’evoluzione del quadro normativo di riferimento in linea con le regole comunitarie. Il decreto offre una nuova definizione di servizio di media audiovisivo, distinto in lineare e non lineare, maggiormente corrispondente alle innovazioni tecnologiche in corso e alle conseguenti declinazioni sui corrispondenti servizi/prodotti offerti. Il decreto ha escluso da tale definizione, e quindi dall’applicazione degli obblighi previsti dal decreto stesso, alcuni servizi, quali, ad esempio, i siti internet privati e i servizi consistenti nella fornitura o distribuzione di contenuti audiovisivi generati da utenti privati a fini di condivisione o di scambio nell'ambito di comunità di interesse, i motori di ricerca e le versioni elettroniche di quotidiani e riviste.



 

L'autore

Luigia Spadaro

Nata a Barletta, è laureata in Giurisprudenza presso Università degli Studi di Bari (2001) e avvocato dal 2004. Ha conseguito un corso di specializzazione in Diritto delle comunicazioni in collaborazione con l’Università di Bologna e SPISA- Scuola di specializzazione in studi sull'amministrazione pubblica (2002-2003) e in Diritto comunitario, presso la Scuola Forense diTrani, realizzato con la sovvenzione della Commissione Europea nel contesto dell’Action Robert Schuman Project (2001-2002).Ha iniziato il suo percorso professionale presso la società BT Albacom (2003), poi all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (2003-2004). Dal 2004 è funzionario dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni.Tra le pubblicazioni: “Lo sviluppo della Internet Protocol Tv e della Mobile Tv in Italia: scenari attuali e futuri”: (articolo pubblicato sulla rivista RDEGNT- Rivista di diritto, economia e gestione delle nuove tecnologie nel 2005); -“La tecnologia Wi-Fi caratteristiche, disciplina e questioni connesse” (articolo pubblicato in formato e-book sul Working Papers dell'Osservatorio di proprietà intellettuale, concorrenza e comunicazioni - Ceradi, Luiss Guido Carli nel 2005 ;“Evoluzione della televisione digitale terrestre”(articolo pubblicato sulla rivista DIECOM, Diritto ed economia deimezzi di comunicazione nel 2010); “La radio digitale terrestre” ( articolo pubblicato sulla rivista DIECOM, Diritto ed economia dei mezzi di comunicazione nel 2011).