nel numero 3 del 2010

Il livello di semplificazione degli adempimenti amministrativi a carico degli operatori della comunicazione: tempistiche e procedure (parte prima)

Marco Modugno

Marianna Quaranta

5,00

Nell’ordinamento italiano non esiste una definizione di impresa di comunicazione, tuttavia, dalla ricostruzione delle fonti normative, nonché, dagli sviluppi recenti del sistema delle comunicazioni è possibile definirne i tratti.

Anzitutto, va posto in evidenza come la sola configurabilità di una nozione unitaria di impresa di comunicazione trae spunto dalla storia recente delle comunicazioni.

È noto che l’evoluzione tecnologica si sta muovendo nella direzione della c.d. convergenza, prospettiva attuale che mira alla realizzazione di sistemi integrati di comunicazione, mediante i quali è possibile porre in essere tanto la comunicazione individuale, quanto la distribuzione e la fruizione dell’entertainement, quanto ancora la diffusione dell’informazione, la compravendita di beni e servizi e così via.

La convergenza si risolve nel fatto che una medesima piattaforma tecnologica può essere usata per varie forme di comunicazione, sicché al tradizionale concetto di telecomunicazione, riferito essenzialmente alla telefonia fissa, si è oggi sostituito quello di comunicazione elettronica, che comprende qualsiasi trasmissione di segnali via cavo, via radio, a mezzo di fibre ottiche, di reti satellitari etc.

Lo scenario che ne risulta è particolarmente complesso e dinamico con la presenza di una pluralità di attori e di reti, che sta determinando un  fenomeno di convergenza: dei servizi, con la progressiva integrazione dei servizi di telefonia mobile, fissa ed Internet e la nascita di operatori a «tutto campo»; dell’industria, con il superamento del concetto di industria di telecomunicazione per la presenza di una vera e propria filiera che è stata definita «l’infostruttura delle comunicazioni o Infocom Industry», cioè una rete di reti che combina le telecomunicazioni, i media e l’informatica con la possibilità di offerta integrata di servizi ad alta interattività; dei contenuti dei servizi, tra il settore dell’editoria e quello audiovisivo.

Il risultato è un rimodellamento del mercato della comunicazione, con conseguente ridefinizione dei ruoli e delle opportunità.

Sotto il profilo regolamentare, la convergenza delle infrastrutture e dei servizi determina l’analisi di una serie di problematiche.

In primo luogo, la convergenza richiede l’adozione di adeguati standards, che consentano la massima integrazione ed operabilità tra infrastrutture di reti e di servizi.

Occorre, poi, verificare se la disciplina del titolo abilitativo nei settori della televisione e delle telecomunicazioni (concessioni, licenze ed autorizzazioni) ed il controllo degli operatori (assegnato ad una sola o più autorità di settore) siano idonei a garantire il pluralismo ed a consentire la convergenza tra infrastrutture e servizi.

Infine, occorre prevenire eventuali comportamenti anticompetitivi, volti ad impedire ai concorrenti l’utilizzo delle diverse strutture e dei servizi di telecomunicazioni.

Nella ricomposizione delle norme, secondo la prospettiva testé delineata, il legislatore negli ultimi anni ha fatto uno sforzo regolatorio ed ermeneutico notevole, abbattendo, progressivamente, i rigidi comparti normativi tra il settore editoriale, radiotelevisivo e delle telecomunicazioni, imposti dalla vecchia visione del sistema delle comunicazioni.

L’effetto è stato quello di una regolamentazione organica dei mercati convergenti, caratterizzati da un elevato livello di dinamicità intersettoriale, ed una produzione normativa (di ispirazione comunitaria) che ha rivoluzionato il sistema delle fonti e rielaborato il regime delle normative applicabili.

Per comprendere la portata innovativa di questo ridimensionamento dei sistemi (normativi) e dei mercati occorre richiamare alcuni aspetti caratterizzanti l’impresa di comunicazione.

Anzitutto, è principio consolidato che al fine di poter garantire l’esercizio di un sistema paese profondamente democratico, vi è necessità che sia garantito il pluralismo dell’informazione.

Questa esigenza, profondamente sentita dalla collettività e dalle istituzioni, non sempre coincide con criteri di efficienza del mercato – che, accompagnano e regolamentano altri settori delle attività produttive –, sicchè si rendono necessari garanzie e correttivi del tutto peculiari con la conseguenza che l’impresa di comunicazione finisce con l’essere soggetta ad un duplice statuto: da un lato quello dell’impresa commerciale, funzionale all’efficienza del mercato, e dall’altro quello della comunicazione, che vede nel pluralismo uno dei valori fondamentali.

La difficoltà di individuare i punti di equilibrio tra le ragioni economiche dell’impresa e le ragioni politiche della comunicazione è uno degli aspetti di maggiore complessità della disciplina.

Per comprendere come il legislatore si sia posto dinanzi al problema è necessario richiamare la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante l’istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo.

È noto, che l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom) è stata investita di funzioni e poteri che ne esaltano la natura di autorità convergente posta a presidio della tutela dell’intero comparto della comunicazione senza frammentazioni.

Tra le attività demandate all’Agcom che interessano, in modo particolare, il livello di semplificazione degli adempimenti posti a carico degli operatori della comunicazione, vi è, senza dubbio, la previsione di cui all’art. 1, comma 6, n. 5 della legge 249/1997 che fa obbligo ad una nutrita tipologie di imprese di iscriversi al Registro degli Operatori di Comunicazione (ROC) alla cui tenuta è preposta per l’appunto l’Autorità.

Rinviando al prosieguo i dovuti approfondimenti sul funzionamento del R.O.C., occorre, fin d’ora, evidenziare, ai fini di una ricostruzione unitaria della nozione di impresa di comunicazione, chi sono i soggetti che hanno l’obbligo di iscriversi. Testualmente, la norma prevede che si devono iscrivere i soggetti destinatari di concessione, ovvero, di autorizzazione da parte dell’Autorità o delle amministrazioni competenti, le imprese concessionarie di pubblicità da trasmettere mediante impianti radiofonici o televisivi o da diffondere su giornali quotidiani o periodici, le imprese di produzione e distribuzione dei programmi radiofonici e televisivi, nonché le imprese editrici di giornali quotidiani, di periodici o riviste e le agenzie di stampa di carattere nazionale, nonché le imprese fornitrici di servizi telematici e di telecomunicazioni ivi compresa l’editoria elettronica e digitale; nel registro sono altresì censite le infrastrutture di diffusione operanti nel territorio nazionale.

L’Autorità adotta un apposito regolamento per l’organizzazione e la tenuta del registro e per la definizione dei criteri di individuazione dei soggetti tenuti all’iscrizione diversi da quelli già iscritti al registro alla data di entrata in vigore della predetta legge.

La produzione normativa seguita alla legge istitutiva dell’Autorità consente, sotto il profilo sistematico, di procedere ad una prima distinzione tra coloro che sono titolari di un diritto di istallazione, esercizio e fornitura di una rete di comunicazione elettronica su frequenze terrestri in tecnica digitale, via cavo e via satellite e di impianti di messa in onda, multiplazione, distribuzione e diffusione delle risorse frequenziali che consentono la trasmissione di programmi agli utenti, definiti operatori di rete; e coloro cui è riconducibile la responsabilità editoriale della scelta del contenuto del servizio  media audiovisivo e ne determinano le modalità di organizzazione definiti, secondo la più recente terminologia adoperata dal modificato art. 1, comma 1, D. Lgs. 31 luglio 2005, n. 177, fornitori di servizi media.

Nelle definizioni enunciate è, ormai, agevole collocare le imprese che operano nel settore delle telecomunicazioni e quelle che operano nel settore audiovisivo. Qualche difficoltà persiste nella collocazione delle imprese che ancora sono titolari di concessioni per l’audiovisivo tradizionale – intendendo con siffatta espressione la trasmissione di contenuti audiovisivi con tecnica analogica – le imprese editoriali, le agenzie di stampa e le concessionarie pubblicitarie.

Invero, mentre la prima delle due tipologie di imprese sta scomparendo in maniera naturale superata dal digitale terrestre, la seconda  resta di difficile inquadramento e ciò perché, nonostante per molti versi vi sia una varietà di servizi che trovano collocazione nella categoria dei fornitori di servizi media, resta, tuttavia, vivo ed attualissimo un modo di fare informazione “classico” fortemente ancorato ad sistema normativo pensato in tempi in cui le evoluzioni tecnologiche degli ultimi anni non erano nemmeno ipotizzabili.

Per questo è utile, ferme le definizioni prima indicate, riprendere le più tradizionali classificazioni prospettate dall’Agcom nella delibera n. 236/01/CONS che ha regolamentato il R.O.C.

a) I soggetti esercenti l’attività di radiodiffusione sono la società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo e i soggetti titolari di autorizzazione, o comunque di altro provvedimento abilitativo, rilasciato dal Ministero dello Sviluppo Economico – Dipartimento per le Comunicazioni, per l’esercizio della radiodiffusione sonora o televisiva, via etere terrestre, con qualsiasi tecnica e modalità, ad accesso libero o condizionato, e per l’installazione e l’esercizio di impianti ripetitori via etere di programmi sonori e televisivi esteri e nazionali, nonché i soggetti a cui la legge impone gli stessi obblighi dei concessionari.

b) Le imprese concessionarie di pubblicità sono rappresentate dai soggetti che, in virtù di contratti con mezzi di comunicazione di massa, ricevono l’incarico non occasionale di negoziare e concludere, anche a proprio nome, contratti di vendita di spazi pubblicitari per la trasmissione mediante impianti radiofonici o televisivi.

c) Le imprese di produzione e distribuzione di programmi radiotelevisivi sono i soggetti che distribuiscono o che producono e distribuiscono alle emittenti programmi destinati alla radiodiffusione sonora o televisiva.

d) Le imprese editrici di giornali quotidiani, periodici o riviste sono i soggetti editori di quotidiani e periodici e gli altri soggetti editori che comunque pubblicano una o più testate giornalistiche diffuse al pubblico con regolare periodicità per cui è previsto il conseguimento di ricavi da attività editoriale.

e) Le agenzie di stampa sono le imprese editrici di una o più testate con la qualifica di agenzia di informazione, dotate di una struttura redazionale adeguata a consentire una autonoma produzione di servizi e notiziari e collegate in abbonamento con i clienti.

f) I soggetti esercenti l’editoria elettronica e digitale sono gli editori, che pubblicano con regolare periodicità una o più testate giornalistiche in formato elettronico e digitale.

g) Le imprese fornitrici di servizi di telecomunicazioni e telematici sono rappresentate dai soggetti che, in base ad un titolo abilitativo, installano o forniscono reti di telecomunicazione o forniscono servizi consistenti, in tutto o in parte, nella trasmissione e nell’instradamento di segnali su reti di telecomunicazioni, ivi compreso qualunque servizio interattivo anche se relativo a prodotti audiovisivi, esclusa la diffusione circolare dei programmi radiofonici e televisivi.

Questa più tradizionale classificazione soffre di una ingiustificata compressione, sicuramente poco aderente al processo di convergenza, ma è utile nell’evidenziare i passaggi cui le imprese del settore sono soggette nell’adempimento dei carichi amministrativi loro imposti.


Gli Autori

Marco Modugno

Marco lavora con il CCE dal 2002 anno in cui ha conosciuto un nuovo amore: il Roc, il famigerato registro degli operatori della comunicazione. Quest’attività gli ha consentito di acquisire le competenze necessarie ad effettuare correttamente le comunicazioni prescritte dalla legge; a titolo esemplificativo, le norme in tema di trasparenza degli assetti societari delle imprese editrici di quotidiani. Inoltre si occupa delle richieste di autorizzazione per i fornitori di servizi di media audiovisivi, per le emittenti satellitari e per gli operatori di rete

Marianna Quaranta

Avvocato specializzato nel settore delle imprese di comunicazione, già professore a contratto di diritto commerciale presso l'Università degli studi di Salerno è autrice di diverse pubblicazioni tra cui "Il nuovo Codice delle Comunicazioni" e "Scioglimento e liquidazione nelle SRL". Dal 2002 si occupa della redazione della rivista giuridica "Diritto ed Economia dei mezzi di Comunicazione".Dal 2010 è caporedattore della rivista "Diritto, Economia e Tecnologie della privacy" e membro della Commissione privacy e security del tribunale di Napoli.Dal 2013 è al coordinamento editoriale della rivista "LINK"