nel numero 2 del 2010

Il servizio universale nell’ordinamento italiano e nel nuovo quadro regolamentare europeo

Saverina De Angelis

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Una definizione di servizio universale che si può dare all’inizio del presente articolo è quella elaborata dall’Ocse in uno studio dedicato a Les service universel et la restructuration des tarifs dans les tèlècommunication, che così recita: “Il servizio universale, definito come l’accesso ad un servizio di telecomunicazioni è considerato come un diritto fondamentale di tutti i cittadini, essenziale per la piena appartenenza alla collettività sociale, e come un elemento costitutivo del diritto alla libertà d’espressione e comunicazione, che, quindi, come il servizio sanitario e l’istruzione, deve essere assicurato dal potere centrale come le risorse fiscali, in quest’ottica l’obiettivo della fornitura del servizio universale prevale su considerazioni di pura efficienza economica”.

La nozione di servizio universale nel nuovo ordinamento delle comunicazioni elettroniche costituisce un portato naturale del processo di liberalizzazione del settore, il cui completamento nell’ordinamento comunitario si è realizzato alla fine del 1997 con l’apertura alla concorrenza dei servizi di telefonia vocale.

Nella normativa comunitaria in materia di servizio universale troviamo la direttiva 97/33/del Parlamento Europeo e del Consiglio del 30 giugno 1997 “sull’interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l’interoperabilità attraverso l’applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP)” che definisce il servizio universale come “un insieme minimo definito di servizi di determinata qualità disponibile a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica e, tenuto conto delle condizioni specifiche nazionali, ad un prezzo abbordabile”, art. 2, primo comma, lett. g). A seguito dell’emergere della società dell’informazione, il settore delle telecomunicazioni ha subito un enorme sviluppo suscitando in tal modo l’attenzione della Comunità Europea che si è prefissata come obiettivo di garantire a tutti l’accesso a un bene, divenuto ormai essenziale, qual è la possibilità di interagire con gli altri attraverso telefoni, fax e soprattutto posta elettronica ed Internet.

Nel precedente sistema, caratterizzato dalla riserva allo Stato delle attività di telecomunicazioni, la disponibilità e la fruibilità di una serie di servizi di base per l’intera popolazione, su tutto il territorio nazionale, a condizioni economiche accessibili era conseguito sia attraverso la gestione diretta di talune attività da parte dell’Amministrazione statale, sia attraverso la concessione di servizio pubblico ad un operatore economico privato, tenuto all’adempimento di una serie di obbligazioni nell’interesse generale e sottoposto al controllo dell’ente concedente[1].

In tale regime di riserva allo Sato dei servizi di tlc, le prestazioni “universali” poste a carico del concessionario in termini di gestione efficiente della rete, di capillarità della sua diffusione, di fornitura di servizi di base a prezzi sociali, ecc. costituivano una forma di controprestazione dei privilegi derivanti dalla posizione monopolistica assicurata al gestore unico.

Nel nuovo contesto di mercato liberalizzato, invece, caratterizzato dalla presenza di una grande quantità operatori economici in reciproca competizione fra loro per l’acquisizione di sempre maggiori quote di mercato, il perseguimento delle finalità di interesse collettivo ossia la disponibilità per l’utenza di un insieme di prestazioni essenziali a condizioni economiche abbordabili e dunque potenzialmente in perdita per gli operatori designati della relativa erogazione, non può essere lasciato alla naturale dinamica del mercato ispirata alla realizzazione del maggior profitto, ma richiede un intervento regolatorio delle Autorità pubbliche consistente nella predisposizione di condizioni tecnico-economiche atte a garantire la fruizione di un minimo di servizi di tlc da parte delle fasce di popolazione economicamente più deboli o situate al di fuori dei grandi centri residenziali. In un contesto di mercato liberalizzato così, la fornitura di questi servizi essenziali che, nonostante la loro potenziale diseconomicità sono indispensabili per il benessere collettivo, assume il rango di una vera e propria obbligazione legale posta a carico dell’operatore designato. Il servizio universale è inteso così come un insieme di obblighi verso la collettività che, in un processo di liberalizzazione volto ad instaurare un mercato pienamente concorrenziale, deve essere salvaguardato dal puro e semplice perseguimento di fini di lucro.

Per quanto riguarda, invece, l’esperienza italiana, il legislatore ha usato, per la prima volta, l’espressione “servizio universale”, nella legge 14 novembre 1995, n. 481, intitolata: “Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità”. Finalità di tale legge è di garantire adeguati livelli di qualità dei servizi, in condizioni di economicità e di redditività assicurandone il godimento e la diffusione in modo omogeneo sull’intero territorio nazionale. Il settore in cui tale legge ha trovato maggiore diffusione è quello delle telecomunicazioni infatti, con la legge 31 luglio 1997, n. 249, istitutiva dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e con il D.P.R. 19 settembre 1997, n. 318, “Regolamento per l’attuazione delle direttive Comunitarie nel settore delle telecomunicazioni” è stata sancita l’adozione della nozione di servizio universale nel nostro ordinamento.

Con l’art. 3 del D.P.R. n. 318/97 il servizio universale nelle tlc veniva declinato nelle sue modalità applicative previa sua definizione come “un insieme minimo definito di servizi di determinata qualità disponibile a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica e, tenuto conto delle condizioni specifiche nazionali, ad un prezzo accessibile (art. 1, lett. Z). La norma, da un lato, individuava le tipologie di prestazioni ricomprese nella nozione di universalità (il servizio di telefonia vocale comprensivo della trasmissione dati, la fornitura dell’elenco abbonati, i servizi di informazione abbonati, la disponibilità di apparecchi pubblici a pagamento, nonché di servizi a condizioni speciali per gli utenti disabili), dall’altro sottolineava il carattere strutturalmente dinamico del suo contenuto in relazione alla evoluzione tecnologica, che avrebbe potuto essere sottoposto a revisione ogni due anni da parte del Ministero previo parere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (di seguito Agcom).

La norma designava formalmente Telecom Italia spa come organismo di tlc incaricato di fornire il servizio universale sul territorio nazionale, prevedendo contestualmente la possibilità di estendere gli obblighi connessi al servizio universale anche ad altri operatori in grado di fornire tali prestazioni anche solo su una porzione del territorio nazionale a condizioni economiche accessibili a tutti e non discriminatorie.

Dalla formulazione testuale risultano evidenti: gli obiettivi perseguiti e cioè l’universalità in senso geografico (ovunque) e sociale (accesso a tutti); il riferimento a tipologie di prestazioni (essenziali) ricavate dalla più ampia gamma di quelle ricadenti nella nozione di servizio pubblico di tlc; un adeguato livello qualitativo dei servizi offerti; l’accessibilità delle condizioni economiche praticate.

Quanto ai rapporti tra “servizio pubblico” e “servizio universale”, anche se i punti di contatto tra le due nozioni risultavano molteplici, il secondo non poteva essere considerato come un mero sottoinsieme del primo. Il servizio universale si distingue dal primo innanzitutto per il diverso contesto di mercato in cui trova origine; in secondo luogo sono parzialmente diversi gli obiettivi perseguiti infatti, l’offerta del servizio universale oltre ad essere informata ai principi di continuità, uguaglianza di trattamento, adattamento ai bisogni, ha anche l’esigenza di raggiungere tutti gli utenti in ogni zona geografica e a prezzi accessibili, e dunque a condizioni potenzialmente non remunerative; inoltre mentre l’assunzione del servizio pubblico comporta il riconoscimento di un diritto alla prestazione, il servizio universale presuppone l’attribuzione di un diritto alla predisposizione del servizio da parte del gestore, anche nei confronti degli altri operatori di settore, in modo tale da rendere le prestazioni fruibili dalla generalità degli utenti.



[1] F. Lattanzi, F. Cantella in Diritto delle Comunicazioni Elettroniche, (a cura di) F. Bassan, 2010, pag. 112 e ss.

 

L'autore

Saverina De Angelis