nel numero 1 del 2010

L’AIR nell’ordinamento italiano: una normativa in evoluzione

Mario Felice Speranza

5,00

L’analisi di impatto della regolazione è uno strumento tecnico finalizzato ad informare il policy maker circa l’opportunità dell’intervento normativo, in base al principio del “conoscere per deliberare”. La genesi dell’istituto è rintracciabile nell’ordinamento statunitense dove, a partire dagli anni ’70, si iniziò a configurare un sistema di controllo amministrativo del processo di adozione degli atti emanati dalle agenzie regolative indipendenti, volto ad incrementare l’accountability delle istituzioni interessate. In tal senso, validando la tesi per cui tale attività è idonea a mettere in luce gli effetti della regolazione in termini di vantaggi e svantaggi per la società, ne conseguirebbe un tangibile incremento del grado di responsabilizzazione dei regolatori nei confronti dei regolati e, parimenti, un avvicinamento dei secondi ai primi, contribuendo a consolidare la trasparenza delle istituzioni.

Ricondotta al genus della semplificazione normativa, l’AIR ne costituisce una species le cui peculiarità procedurali, funzionali ad una valutazione sistematica e anticipata dell’impatto normativo, sono complessivamente volte al miglioramento della qualità della regolazione. In particolare, l’AIR permette di selezionare, fra alternative opzioni regolatorie, quella più idonea a soddisfare l’interesse generale perseguito, garantendo l’effettiva utilità e necessità del nuovo intervento, nonché un bilanciamento fra gli obiettivi delle politiche pubbliche ed i costi che queste necessariamente comportano, sia sui regolati che sul regolatore. Ne consegue che “la regolazione è legittimata ogni qualvolta non si manifesti il contraddittorio paritario”, vale a dire in presenza di un fallimento di mercato o di un fallimento della regolazione stessa.

Le politiche europee di better regulation e di impact assessment hanno avuto evidenti ripercussioni sugli ordinamenti degli Stati membri e, specificamente, sull’attività delle Autorità amministrative indipendenti, contribuendo a delineare principi generali e contenuti minimi della procedura di AIR. In particolare, la Commissione europea ha posto l’accento sulla rilevanza strategica dell’AIR come strumento di ausilio all’organo decisionale per una scelta di policy razionale ed informata, prevedendone l’applicazione “for all major policy initiatives and  legislative proposals”, quelle cioè elencate nel Programma di lavoro annuale. Concretamente l’AIR è stata introdotta a seguito della Comunicazione della Commissione del 5 giugno 20027. Nel 2005, la Commissione ha elaborato le “Linee guida per l’analisi di impatto delle proposte regolatorie” (Impact Assessment Guidelines – SEC(2005)791), successivamente modificate nel 2006, che indicano la procedura logica da seguire per la realizzazione delle AIR. Da ultimo il 15 gennaio 2009, sono state emanate le nuove Impact Assessment Guidelines che, nel riesaminare la metodologia di AIR, pongono particolare enfasi sulla proporzionalità quale principio funzionale ad una valutazione che consideri opportunamente la stessa necessità degli interventi normativi. Sulla scorta delle indicazioni provenienti dalle istituzioni europee, sembra pertanto appropriato parlare di una vera e propria cultura della qualità della regolazione10. In effetti, coerentemente con l’obiettivo di migliorare la qualità dell’attività normativa, l’AIR garantisce, attraverso una comparazione tra diverse opzioni regolative, che l’attività di semplificazione normativa sia accompagnata da procedure tecniche atte a valutare preventivamente la qualità delle nuove disposizioni e la necessità di intervenire, indirizzando il regolatore verso scelte il meno possibile onerose per i destinatari.

In Italia, l’affermazione di obblighi di AIR nelle attività di regolazione si deve all’adozione di diverse disposizioni che si collocano temporalmente tra il 1999 e il 2008, nell’ambito di un graduale processo di affinamento degli strumenti di semplificazione normativa. In tal senso, l’introduzione dell’AIR nell’ordinamento nazionale ha attraversato sostanzialmente due fasi ed ha specificamente interessato, fatte salve le puntuali previsioni riguardanti le Autorità amministrative indipendenti, l’ambito endogovernativo e governativo-parlamentare.

In un primo momento, la legge 8 marzo 1999, n.5011 ha introdotto l’AIR a titolo sperimentale; successivamente, la legge 28 novembre 2005, n. 24612 ne ha previsto l’adozione in forma stabile, le cui linee applicative sono state disciplinate con D.P.C.M. 11 settembre 2008, n. 17013. A metà percorso si colloca la legge 29 luglio 2003, n. 22914 che ha esteso obblighi di AIR alle Autorità amministrative indipendenti. Analogamente alla legge 50/99, integrata dalla disciplina procedurale dettata dalla Dir. P.C.M. 27 marzo 200015 e dalla Dir. P.C.M. 21 settembre 200116, altre fonti primarie (tra cui, evidentemente, la citata legge 246/05), faranno riferimento per la loro concreta attuazione a norme successive, specificamente direttive, che acquistano particolare rilevanza proprio in virtù del ruolo fattuale e pratico che rivestono all’interno della complessiva disciplina dell’AIR. Le direttive rappresentano, pertanto, un utile strumento di ausilio per l’operatore coinvolto nell’attività di analisi di impatto della regolamentazione. In altri termini, affinché possa realizzarsi un’AIR completa ed efficace sarà necessario fare riferimento proprio agli indirizzi, metodi e procedure che tali fonti puntualmente disciplinano. Stante la necessità di individuarne l’ambito  oggettivo, il legislatore italiano ha progressivamente indicato una panoplia di atti normativi da sottoporre ad AIR, i cui mutevoli contorni, come si vedrà meglio nel corso della trattazione, ne hanno determinato un’espansione ovvero un restringimento del campo di applicazione. Con riguardo all’alveo governativo-parlamentare, la legge 50/99 prevede che le Commissioni parlamentari competenti possano richiedere al Governo una relazione contenente l’AIR in merito agli schemi di atti normativi e progetti di legge al loro esame, ai fini dello svolgimento dell’istruttoria legislativa. Si potrebbe evidenziare che il generico rimando alla fase dell’istruttoria legislativa in commissione sembrerebbe legittimare la considerazione per cui non sia condizionante il particolare tipo di procedimento di adozione della legge, che quindi potrebbe avvenire indistintamente in sede referente, legislativa o deliberante e redigente. Inoltre, si ritiene opportuno porre l’accento su alcune modifiche apportate al Regolamento della Camera dei deputati che sembrano richiamare alcuni elementi qualificanti della disciplina sostanziale dell’AIR. In particolare, da un lato, l’art. 16-bis che attribuisce al Comitato per la legislazione il potere di esprimere pareri sui progetti di legge esaminati dalle

Commissioni competenti, in merito alla qualità dei testi nonché alla loro efficacia in ordine alla semplificazione della legislazione vigente; dall’altro lato, l’art. 79, comma 4 che introduce nell’istruttoria legislativa la verifica della coerenza normativa e della fattibilità della legge. In tal senso, le commissioni referenti, nello svolgimento della fase istruttoria20, devono valutare la qualità e l’efficacia delle disposizioni considerando, inter alia, la necessità dell’intervento normativo, la congruità dei mezzi rispetto agli obiettivi prefissati e i costi per i cittadini, la pubblica amministrazione e le imprese. Fatto salvo quanto detto, il presente studio, senza pretendere di essere esaustivo, mira a delineare i contorni dettati dalla disciplina nazionale in materia di analisi di impatto della regolamentazione, per mezzo di una ricognizione cronologica delle tappe individuate dal legislatore italiano. A tal fine, è stato indispensabile il ricorso alla letteratura scientifica nonché la disamina delle fonti ufficiali  emanate dalle istituzioni nazionali. La prima parte del documento ripercorre i passaggi attraverso cui gli obblighi di AIR sono stati introdotti in capo alle amministrazioni centrali, prima in via sperimentale (par. 2) e successivamente in via definitiva (par. 3). Il paragrafo 4, invece,  rappresenta un prima riflessione circa le problematiche emerse a seguito dell’estensione di un obbligo generale di AIR in capo alle Autorità amministrative indipendenti, nonché riguardo gli obblighi specifici dettati delle leggi successive.

L'autore

Mario Felice Speranza