nel numero 1 del 2009

Le quote di programmazione e di investimento in opere europee e dei produttori indipendenti

Francesco Sciacchitano

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L’esigenza di tutelare il prodotto interno nel settore audiovisivo è stata avvertita dal legislatore italiano fin dal 1965. La legge n. 1213 del medesimo anno, infatti, incaricava un apposito Comitato dei Ministri di stabilire annualmente la percentuale minima del tempo complessivo di film e telefilm di produzione nazionale che la RAI avrebbe dovuto programmare in rapporto a quelli di produzione straniera. La norma, peraltro di fatto scarsamente applicata, dimostrava la necessità di sostenere lo sviluppo del mercato audiovisivo italiano, minacciato dalle superiori capacità organizzative e risorse economiche che all’estero venivano dedicate al cinema ed alle produzioni filmiche in generale. Analogamente, al fine di sostenere il prodotto europeo nei confronti di quello statunitense e sudamericano, leader mondiali nella produzione e diffusione di situation comedies, telefilm, lungometraggi e di soap operas, il Consiglio della Comunità Europea nel 1989 adottava la Direttiva 89/552/CEE (cd. Direttiva “TV senza frontiere”), successivamente integrata dalla direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 97/36/CE, con la quale, per la prima volta, veniva stabilita una percentuale minima di programmazione e di investimento a favore delle opere audiovisive europee e,  conseguentemente, creata una vera e propria trade barrier di tipo legale nei confronti dei prodotti non europei. La portata della Direttiva apparve subito tale da ingenerare nei confronti della Comunità Europea violentissime proteste da parte degli Stati non europei, tra i quali gli Stati Uniti, che denunciarono la violazione dell’accordo GATT. Poiché, tuttavia, tanto la vecchia formulazione del GATT quanto il nuovo accordo firmato a Marrakesh il 15 aprile 1994 non disciplinano la materia dell’audiovisivo, le proteste non hanno sortito alcun effetto. I principi fondamentali in materia di quote di programmazione nella Direttiva sono statuiti dall’articolo 4, a norma del quale gli Stati membri dell’Unione Europea devono assicurare, ove possibile e con i mezzi appropriati, che  le emittenti nazionali riservino alle opere europee la maggioranza del loro tempo di trasmissione, escludendo il tempo dedicato a news, eventi sportivi, giochi, pubblicità, servizi di teletext e televendite. Questa quota può essere raggiunta progressivamente, sulla base di criteri ad hoc, che tengano conto delle responsabilità informative, educative, culturali e di intrattenimento dell’emittente nei confronti dei suoi spettatori. Qualora la quota prevista non dovesse poter essere raggiunta, la Direttiva prevede un obbligo minimo di Stand–still: la percentuale di opere europee trasmesse non poteva comunque essere inferiore a quella raggiunta dallo Stato membro nel 1998. Per monitorare il rispetto di questa disposizione, si prevede specificamente che ogni due anni gli Stati membri dell’Unione europea debbano trasmettere alla Commissione una relazione sul rispetto degli obblighi di riserva da parte delle emittenti nazionali. L’articolo 5 della Direttiva stabilisce anche una previsione a favore dei produttori indipendenti: gli Stati membri devono fare in modo, ove possibile e con i mezzi appropriati, che le emittenti nazionali riservino almeno il 10% del loro tempo di trasmissione, escludendo il tempo dedicato a news, eventi sportivi, giochi, pubblicità, servizi di teletext e televendite, o alternativamente – a discrezione di ciascun Stato membro – almeno il 10% del budget per la programmazione, ad opere europee di produttori indipendenti. Tale quota, si precisa, deve essere raggiunta assicurando una quota proporzionale anche alle opere recenti, ossia trasmesse entro 5 anni dalla propria produzione. Sfortunatamente la Direttiva non offre una definizione di produttore indipendente, lasciando evidentemente la caratterizzazione di questi operatori del settore ai singoli Stati Membri ed alle Autorità nazionali di regolamentazione. Ciò ha creato più di un problema a causa della scarsa omogeneità delle definizioni del concetto di “indipendenza”adottato dagli Stati membri ed ha spesso vanificato – come accade in Italia – l’applicazione dell’articolo 5 della Direttiva. L’articolo 9 della Direttiva ha infine stabilito che gli obblighi di promozione della produzione e della distribuzione di opere europee non si applicano alle emittenti locali e che non sono parte di un network nazionale. Gli articoli 4, 5 e 9 della Direttiva Tv Senza Frontiere sono tra i pochissimi articoli che non sono stati modificati dall’opera di “modernizzazione” della medesima Direttiva completata con l’adozione della Direttiva 2007/65/CE (rinominata “Audiovisual Media Services” o “AMSD”) del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’Unione Europea del dicembre 2007. Sulla Direttiva AMSD e sulla “modernizzazione” da essa realizzata, tuttavia, è opportuno soffermarsi almeno brevemente, se non altro per la presenza di alcuni “Considerata” che interessano direttamente la regolamentazione della tutela delle opere europee. La nuova Direttiva, infatti, è volta all’introduzione di pari condizioni di concorrenza per tutti gli operatori che forniscono servizi di tipo televisivo, indipendentemente dalla tecnologia utilizzata per distribuirli, ed intende accelerare l’avvento di un mercato unico uniforme dei servizi televisivi e di tipo televisivo e  promuovere l’industria europea dei contenuti. Superando il concetto di settore televisivo “classico”, la direttiva abbraccia quindi ogni tipo di “servizio di media audiovisivo”, intendendo per esso un servizio, quale definito agli articoli 49 e 50 del Trattato, che è sotto la responsabilità editoriale di un fornitore di servizi di media e il cui obiettivo principale è la fornitura di programmi al fine di informare, intrattenere o istruire il grande pubblico, attraverso reti di comunicazioni elettroniche ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva 2002/21/CE. Un servizio di media audiovisivo può consistere in una trasmissione televisiva di tipo tradizionale o un servizio di media audiovisivi a richiesta, come definiti alle lettere e) e g) dell’articolo 2; – “radiodiffusione televisiva” o “trasmissione televisiva” (vale a dire un servizio di media audiovisivi lineare), un servizio di media audiovisivo offerto da un fornitore di servizi di media per la visione simultanea di programmi sulla base di un palinsesto di programmi predefinito dall’editore. La radiodiffusione televisiva attualmente comprende, in particolare, la televisione analogica e digitale, la trasmissione continua in diretta (live streaming), la trasmissione televisiva su internet (webcasting) e il video quasi su domanda (near-video-on-demand); – “servizio di media audiovisivi a richiesta” (vale a dire un servizio di media audiovisivi non lineare), un servizio di media audiovisivo offerto da un fornitore di servizi di media per la visione di programmi nel momento scelto dall’utente e su sua richiesta, sulla base di un catalogo di programmi selezionati dal fornitore di servizi di media. I servizi di media audiovisivi a richiesta, in sostanza, si differenziano dalle emissioni televisive per la possibilità di scelta e il controllo che l’utente può esercitare. Un tipico servizio di media audiovisivi a richiesta è il video on demand. Questa distinzione tra tipi di servizi si riflette anche sull’impatto che essi hanno sulla società: se la trasmissione televisiva ha per  destinatari una pluralità di persone, il servizio di media a richiesta è un servizio punto a punto, fruibile in un dato momento dal solo soggetto o gruppo di soggetti che accedono ad esso in quel momento. Per questo motivo l’impatto sulla società del servizio media a richiesta è minore ed i fornitori di servizi on demand sono sottoposti a una normativa più flessibile rispetto a quelli che propongono servizi lineari i quali, invece, dovranno rispettare una normativa più rigorosa. Per quanto riguarda la tutela della produzione audiovisiva europea, il Considerato 48 della Direttiva AMS chiarisce che, poichè i servizi di media audiovisivi a richiesta sono potenzialmente in grado di sostituire -almeno in parte- le trasmissioni televisive, anche essi dovrebbero favorire, ove possibile, la produzione e la distribuzione di opere europee, contribuendo così attivamente a promuovere la diversità culturale. Tale sostegno alle opere europee potrebbe ad esempio consistere in contributi finanziari apportati da tali servizi alla produzione e all’acquisizione di diritti su opere europee, in una quota minima di opere europee nei cataloghi dei “video a richiesta” oppure nella predisposizione di una presentazione più “attraente” delle opere europee nelle guide elettroniche ai programmi. L‘applicazione delle disposizioni relative alla promozione delle opere europee da parte dei servizi di media audiovisivi, in ogni caso dovrà essere riesaminata periodicamente. Nelle relazioni sull’applicazione degli articoli 4 e 5 della Direttiva, gli Stati membri dovrebbero inoltre dar conto del contributo finanziario che i servizi on demand apportano alla produzione e all’acquisizione di diritti delle opere europee, della percentuale di opere europee nel catalogo dei servizi di media audiovisivi e del consumo effettivo di opere europee proposte da tali servizi. Il Considerando 50, poi, auspica che nell’applicare le disposizioni dell’articolo 4 della Direttiva 89/552/CEE, gli Stati membri incoraggino gli organismi di radiodiffusione televisiva ad includere una percentuale adeguata di coproduzioni europee o di opere europee originarie di un altro paese. Il Considerando 49, infine, chiarisce che, nel definire la nozione di “produttori indipendenti dalle emittenti” di cui all’articolo 5 della direttiva 89/552/CEE, gli Stati membri dovrebbero tenere debitamente conto in particolare di criteri quali la proprietà della società di produzione, il numero dei programmi forniti alla stessa emittente e la proprietà dei diritti derivati.

L'autore

Francesco Sciacchitano