nel numero 2 del 2010

Le Regioni ed i Comitati regionali per le comunicazioni nel nuovo ordinamento delle comunicazioni

Maurizio Mensi

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La presente riflessione non può che prendere le mosse da una breve disamina della normativa di riferimento.

Già la legge n. 103/1975 prevedeva l’istituzione di “organi di consulenza della regione in materia radiotelevisiva” (che successivamente sarebbero diventati i comitati regionali per i servizi radiotelevisivi) riconoscendo anche la presenza di quattro rappresentanti delle Regioni, nominati dalla Commissione parlamentare, in seno al consiglio di amministrazione della RAI (art. 8 comma 1).

Dopo un periodo di “oscuramento” – come rileva la dottrina – delle competenze regionali in materia da parte della legge n. 10 del 1985, che abolisce la previsione circa la presenza dei rappresentanti regionali nel consiglio di amministrazione della concessionaria pubblica, la legge n. 223 del 1990 (cd. legge Mammì) attribuisce un nuovo ruolo alle Regioni nel settore delle comunicazioni. In particolare viene riconosciuta loro la competenza al rilascio del parere sullo schema del piano di assegnazione delle radiofrequenze (all’art. 3, commi 14 e 15) oltre che una funzione propositiva in materia di determinazione dei bacini di utenza. E’ poi prevista l’elezione, da parte del consiglio regionale, di un comitato regionale per i servizi radiotelevisivi come organo di consulenza della Regione (art. 7 comma 1), con il compito di formulare proposte al consiglio di amministrazione della concessionaria pubblica (la RAI) sulle programmazioni regionali trasmesse sia in ambito nazionale sia regionale e con il compito altresì di regolare l'accesso alle trasmissioni regionali programmate dalla concessionaria pubblica.

Alle Regioni viene attribuito anche il potere di disciplinare il funzionamento di tali comitati (art. 7, comma 3), oltre al potere di imporre, ai concessionari privati e alla concessionaria pubblica la “trasmissione gratuita di brevi comunicati” per soddisfare “gravi ed eccezionali esigenze di pubblica necessità” (art. 10, comma 5). Le stesse vengono altresì dotate anche del potere di disporre interventi economici finanziari inerenti allo sviluppo della radiotelevisione regionalizzata. Ciò attraverso incentivi di natura economica a sostegno delle emittenti radiofoniche a carattere comunitario in ambito locale sotto forma di agevolazioni, specie creditizie, connesse all’installazione e gestione degli impianti (art. 23, comma 2).

Successivamente la legge istitutiva dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni n. 249 del 31 luglio 1997 (di seguito legge Maccanico) prosegue la strada intrapresa dal legislatore del 1990, stabilendo che, alla luce delle “esigenze di decentramento sul territorio al fine di assicurare le necessarie funzioni di governo, di garanzia e di controllo in tema di comunicazione, sono funzionalmente organi dell’Autorità i comitati regionali per le comunicazioni, che possono istituirsi con leggi regionali entro sei mesi dall’insediamento(art. 1, comma 13). All’Autorità, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, viene attribuito il compito di individuare gli indirizzi generali relativi ai requisiti richiesti ai componenti dei suddetti comitati, ai criteri di incompatibilità degli stessi, ai modi di organizzazione e di finanziamento. A partire dall’entrata in vigore di questa norma, sebbene in tempi diversi, molte Regioni provvedono ad istituire il Corecom, ancorché la presenza di tale organo non rappresenti una novità assoluta, in quanto molte delle sue competenze erano già svolte dai previgenti Comitati regionali radiotelevisivi (Corerat).

Secondo l’impianto normativo delineato dalla legge, i comitati regionali per le comunicazioni esercitano, oltre alle funzioni già svolte in precedenza dai comitati regionali radiotelevisivi (Corerat), anche le funzioni proprie dell’Autorità che sono ad essi delegate. Questo – stabilisce la legge Maccanico – in base ad un regolamento che avrebbe dovuto adottarsi d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. Per lo svolgimento di queste funzioni i Comitati – si specifica – possono avvalersi degli Ispettorati territoriali del Ministero delle comunicazioni.

Come risulta agevolmente dal confronto fra le norme, rispetto alla legge n. 223/1990, il legislatore del 1997 modifica il ruolo e, conseguentemente, la sfera di attribuzioni dei Comitati regionali. Nel sistema precedente essi erano considerati quali semplici “organi ausiliari”, per lo più destinatari di una funzione consultiva: il Ministero ed il Garante potevano (non dovevano) avvalersi di essi per lo svolgimento delle loro funzioni. La legge Maccanico configura invece i Corecom come organi funzionali dell’Autorità, decentrati sul territorio e strutturalmente dipendenti dalle Regioni e assegna loro funzioni proprie e funzioni delegate dall’Autorità.

Si prevede, infatti, nel medesimo art. 1, comma 13, della legge, che l’esercizio della funzione legislativa della Regione in materia di istituzione dei comitati stessi debba essere esercitata nell’ambito degli indirizzi e dei criteri fissati dall’Autorità d’intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni. Ne discende che essi sono destinatari anche dell’attribuzione, da parte dell’Autorità, di funzioni collegate ad un interesse pubblico generale, come si vedrà meglio in prosieguo.

Un ulteriore ampliamento della sfera di attribuzione di tali organismi è stato operato poi dalla legge n. 28/2000 (sulla cd. “par condicio”), che ha esteso le competenze dei Corecom in materia di propaganda lato sensu elettorale, stabilendo che la Regione si avvale “per l’attività istruttoria e la gestione degli spazi offerti dalle emittenti, del comitato regionale per le comunicazioni o, ove tale organo non sia ancora costituito, del comitato regionale per i servizi radiotelevisivi” (art. 4, comma 5). La legge prevede inoltre che l'Autorità regolamenti il riparto degli spazi per i messaggi tra i soggetti politici a parità di condizioni, anche con riferimento alle fasce orarie di trasmissione, e fissi il numero complessivo dei messaggi da ripartire tra i soggetti politici richiedenti in relazione alle risorse disponibili in ciascuna regione “avvalendosi dei comitati regionali per le comunicazioni o, ove non ancora costituiti, dei comitati regionali per i servizi radiotelevisivi” (art. 4, comma 6).

A queste competenze si aggiunge poi l’attività svolta dai comitati in materia di contributi all’emittenza radiotelevisiva locale e di applicazione della normativa riguardante il pluralismo politico nel corso delle consultazioni elettorali e referendarie. Questo in virtù della legge del 6 novembre 2003, n. 313, che ha modificato la legge del 22 febbraio 2000, n. 28 con riferimento alle emittenti radiofoniche e televisive locali.

Tra l’altro, un significativo ruolo della Regione era già emerso in precedenza, laddove le era stata riconosciuta la competenza all'esercizio delle funzioni relative all'individuazione dei siti dì trasmissione e degli impianti per telefonia mobile, degli impianti radioelettrici e degli impianti per radiodiffusione, e le funzioni relative alle modalità per il rilascio delle autorizzazioni all’installazione degli impianti medesimi, in conformità a criteri di semplificazione amministrativa, tenendo conto dei campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici preesistenti (art. 8, comma 1, lett. a e c, legge n. 36/2001).

La modifica del titolo V della Costituzione, ed in particolare dell’art. 117, ad opera dell’art. 3 della legge costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3, conferma e rafforza il ruolo delle Regioni comprendendo espressamente, tra le materie soggette a potestà legislativa concorrente, l’“ordinamento della comunicazione” e dunque riconoscendo loro, anche in ossequio al principio di sussidiarietà, poteri di intervento di carattere non solo legislativo ma anche regolamentare ed amministrativo.

Il riferimento a tale materia (ordinamento delle comunicazioni) ha suscitato vari dubbi interpretativi, in particolare sul significato da attribuire alla locuzione utilizzata e, conseguentemente, sul campo di applicazione della predetta norma costituzionale.

Essendo, tra l’altro, la materia “comunicazione” afferente a diritti quali la liberà di manifestazione del pensiero costituzionalmente garantiti, il problema ha riguardato e riguarda, in termini più generali – come evidenziato in dottrina – l’ipotizzabilità stessa di una dimensione o rappresentazione regionale dei diritti di libertà (in particolare dei diritti di libertà civile).

La giurisprudenza della Corte costituzionale, prima della riforma di cui alla legge costituzionale n. 3/2001, argomentando sulla base del collegamento della stampa, dell’informazione e della radiotelevisione (e di ogni altra forma di pensiero diffuso attraverso i mezzi di comunicazione di massa) con l’esercizio di una libertà fondamentale (quale quella di espressione del pensiero) ed alla presenza di un valore essenziale per la democrazia (quale quello del pluralismo) ne ha fatto discendere che qualunque attività afferente all'ambito in questione “non può essere collocata sullo stesso piano delle materie elencate nell'art. 117 Cost.”. Per cui la legge regionale, in tanto potrebbe esser fatta esente da censure di incostituzionalità, in quanto non pretendesse “di regolare, in concorrenza o in alternativa con la legislazione statale, le modalità di esercizio della libertà di informazione attivabile attraverso la stampa o la radiotelevisione”.

E, del resto, la delimitazione operata dalla Corte in ordine all’intervento regionale nella materia informativa è sufficientemente netta: nel senso di ammetterlo ma con riferimento ad aspetti che incidano sull'esercizio del diritto esclusivamente nei termini di una più estesa e capillare fruibilità dello stesso all'interno del “bacino regionale”, ed in funzione del perseguimento del valore del pluralismo e dell'ampliamento del momento partecipativo”.

Un’attenta dottrina ha evidenziato altresì che comunque la preclusione dell’intervento regionale nel settore delle comunicazioni poteva farsi derivare dal principio di unitarietà e d uniformità di disciplina in quei settori in cui le riserve di legge devono essere interpretate in come riserva di legge statale.

Riprendendo il percorso normativo, dopo la riforma del titolo V, anche il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (cd. Codice delle comunicazioni elettroniche) valorizza il ruolo delle Regioni, e indirettamente quello dei Corecom, nel settore delle comunicazioni, sotto più profili: l’art. 5 consente che, nel rispetto delle relative competenze, lo Stato, le Regioni e gli Enti locali stipulino intese e accordi, al fine di operare in base al principio di leale collaborazione, nonché di concordare, in sede di Conferenza Unificata, le linee generali di sviluppo del settore per rendere più efficace e efficiente l’azione dei soggetti pubblici locali tra i quali, appunto, rientrano i Corecom.

E’ altresì previsto che le Regioni e gli Enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze e nel rispetto dei principi di cui al primo comma dell'articolo 117 della Costituzione, dettino disposizioni in materia di individuazione di livelli avanzati di reti e servizi di comunicazione elettronica a larga banda, agevolazioni per l'acquisto di apparecchiature terminali d'utente e per la fruizione di reti e servizi di comunicazione elettronica a larga banda, promozione di livelli minimi di disponibilità di reti e servizi di comunicazione elettronica a larga banda, definizione di iniziative volte a fornire un sostegno alle persone anziane, ai disabili, ai consumatori di cui siano accertati un reddito modesto o particolari esigenze sociali ed a quelli che vivono in zone rurali o geograficamente isolate (comma 2 del medesimo art. 5).

L’art. 84 attribuisce poi all’Autorità un ruolo nell’ambito della risoluzione stragiudiziale delle controversie tra operatori e utenti a livello regionale e locale, e, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, prevedendo la creazione, con l’attuale dotazione di personale e con i beni strumentali acquisibili con gli ordinari stanziamenti di bilancio, di uffici e servizi on-line per l’accettazione di reclami, al fine di facilitare l’accesso dei consumatori e degli utenti finali alle strutture di composizione delle controversie. Pur non richiamando espressamente i Corecom, la norma non sembra tuttavia escludere la possibilità (come in realtà poi è avvenuto) che ad essi l’Autorità possa rivolgersi per la definizione delle controversie tra operatori e utenti a livello locale, attraverso il meccanismo della delega di funzioni.

Successivamente la legge n. 112 del 2004 (cd. legge Gasparri), riconosce il potere dell’Autorità di vigilare, anche attraverso i Corecom, sulla diffusione della comunicazione pubblica a carattere pubblicitario sui diversi mezzi di comunicazione di massa (art. 7, comma 12).

La medesima legge inoltre, attribuendo all’Autorità il compito di assicurare “il rispetto dei diritti fondamentali della persona nel settore delle comunicazioni, anche radiotelevisive” (art. 13, comma 1), prevede che anche tale funzione possa essere esercitata attraverso i Corecom (art. 13, comma 2) la cui disciplina “relativamente ad aspettative e permessi dei loro presidenti e componenti” viene demandata ad apposito regolamento dell’Autorità. Qui emergono in maniera molto chiara i diversi ambiti in cui si svolge la competenza della Regione, quale quello della localizzazione territoriale degli impianti connessi al mezzo radiotelevisivo (art. 12, comma 5) ed in particolare quello della determinazione e pianificazione dei presupposti tecnico-trasmissivi inerenti al “bacino di esercizio dell'attività di radiodiffusione televisiva”, ovvero al c.d. ambito regionale, provinciale e locale (art. 2, comma 1, lett. l). E ciò a prescindere dall'esercizio, da parte della Regione, delle sue competenze concernenti il “governo del territorio” e la “tutela della salute”.

È infatti prevista la partecipazione della Regione all'azione determinativa dell'assetto o sistema integrato della comunicazione. In tal modo la valorizzazione e tutela dell'emittenza in ambito locale (art. 7, comma 2, legge n. 112/2004) e l’inclusione della Regione nei corrispondenti processi pianificatori (con riferimento particolare al piano nazionale di assegnazione delle frequenze), già prevista dalla legge n. 249/1997 (art. 2, comma 6) sono la prova di una nuova e più intensa partecipazione dell'ente regionale a quel complesso di funzioni afferenti all'ambito in questione che viene correntemente collegato al “governo” locale del sistema della comunicazione. Sempre nella legge Gasparri, un ruolo delle Regioni emerge anche negli interventi in ordine ai provvedimenti abilitativi, autorizzatori e concessori: competenze riguardanti l'accesso ai siti previsti dal piano nazionale di assegnazione delle frequenze (art. 16, comma 2, lett. b); al rilascio delle autorizzazioni per fornitore di contenuti e per fornitore di servizi interattivi in ambito locale (art. 16, comma 2, lett. c); ed altri interventi collegati al servizio pubblico regionale quali la specificazione dei compiti del servizio pubblico in ambito locale (art. 16, comma 2, lett. e).

Da ultimo, il decreto legislativo 31 luglio 2005 n. 177 (c.d. testo unico in materia radiotelevisiva) elaborato in base alla delega contenuta all’art. 16 della legge n. 112/2004, ha stabilito all’art. 13, dedicato al “Funzionamento dei Comitati regionali per le comunicazioni (Corecom)”, che: “1. Le funzioni di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 10 sono svolte anche attraverso i Comitati regionali per le comunicazioni (Corecom), organi funzionali dell'Autorità, ai sensi dell'articolo 1, comma 13, della legge del 31 luglio 1997, n. 249. Nello svolgimento di tali funzioni i Comitati regionali per le comunicazioni si avvalgono degli ispettorati territoriali del Ministero” (art. 13). Il rinvio generico di questa norma alle funzioni di cui all’art. 10 indica peraltro che i Corecom possono essere utilizzati per l’esercizio di qualsiasi funzione di cui l’Autorità è titolare, anche se poi di fatto molte funzioni non vengono delegate immediatamente. Tra l’altro l’ampiezza della norma sull’ambito delle funzioni delegabili conferma la natura in capo ai Corecom di veri e propri organi di decentramento funzionale dell’Autorità ed il loro rilevante ruolo in termini di governo del territorio nel sistema della comunicazione.

L'autore

Maurizio Mensi

Professore ordinario di Diritto pubblico dell’economia della Scuola Superiore dell’economia e delle finanze (Roma) e incaricato di Diritto dell’informazione e della comunicazione presso la facoltà di Scienze Politiche dell’Università LUISS Guido Carli (Roma). Avvocato abilitato alle giurisdizioni superiori. Dal 1999 al 2005 direttore del Servizio giuridico dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, dal 1994 al 1999 Avvocato dello Stato a Venezia, dal 1989 al 1994 funzionario della Commissione europea a Bruxelles, e dal 1988 al 1989 Procuratore dello Stato a Catania.Esperto TAIEX della Commissione europea. Relatore in numerosi convegni, in Italia e all’estero, e autore di varie pubblicazioni in diritto amministrativo e dell’Unione europea.Settori di competenza: regolazione delle Public Utilities, appalti pubblici e concessioni, comunicazioni elettroniche e audiovisivo, concorrenza e aiuti di Stato.